核心提示：今年（2009年）元月11號中國政府網(wǎng)站績效評估結(jié)果發(fā)布暨經(jīng)驗(yàn)交流會上，工業(yè)和信息化部楊學(xué)山副部長明確指出，從2009年開始要采用核心指標(biāo)指導(dǎo)和引導(dǎo)各個地方開展政府網(wǎng)站評測活動。但是究竟什么是政府網(wǎng)站的核心指標(biāo)，如何以核心指標(biāo)為基礎(chǔ)進(jìn)行擴(kuò)展、細(xì)化、裁剪，建立和完善本地區(qū)、本部門政府網(wǎng)站發(fā)展評估指標(biāo)體系，做好政府網(wǎng)站發(fā)展評估工作，都是亟待解決的問題，本文試圖拋磚引玉，以期方家指教。 

　　今年（2009年）元月11號中國政府網(wǎng)站績效評估結(jié)果發(fā)布暨經(jīng)驗(yàn)交流會上，工業(yè)和信息化部楊學(xué)山副部長明確指出，從2009年開始要采用核心指標(biāo)指導(dǎo)和引導(dǎo)各個地方開展政府網(wǎng)站評測活動。但是究竟什么是政府網(wǎng)站的核心指標(biāo)，如何以核心指標(biāo)為基礎(chǔ)進(jìn)行擴(kuò)展、細(xì)化、裁剪，建立和完善本地區(qū)、本部門政府網(wǎng)站發(fā)展評估指標(biāo)體系，做好政府網(wǎng)站發(fā)展評估工作，都是亟待解決的問題，本文試圖拋磚引玉，以期方家指教。

　　一、核心指標(biāo)的特征探討

　　政府網(wǎng)站績效是電子政務(wù)績效的集中表征。政府網(wǎng)站績效反映的不僅僅是政府網(wǎng)站本身建設(shè)問題，實(shí)際上反映的是電子政務(wù)績效，對政府網(wǎng)站的評估結(jié)果集中體現(xiàn)的是電子政務(wù)水平，可以認(rèn)為，政府網(wǎng)站評估是最為有效體現(xiàn)電子政務(wù)績效的方式。

　　評估指標(biāo)體系是開展政府網(wǎng)站績效評估的前提，作為能夠指導(dǎo)和引導(dǎo)全國政府網(wǎng)站的核心指標(biāo)，它應(yīng)該具有哪些基本特性呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)該包括以下幾個方面：

　　1.具有關(guān)鍵性

　　既然是核心指標(biāo)，就應(yīng)該少而精，其份量就應(yīng)該很重，可有可無和錦上添花類的指標(biāo)就不能歸納進(jìn)來，關(guān)鍵性還體現(xiàn)這些指標(biāo)能夠從本質(zhì)上（主要是功能和業(yè)務(wù)）反映政府網(wǎng)站的屬性與職責(zé)；例如作為政府網(wǎng)站具有很大互動性，互動性指標(biāo)有很多，但在其中領(lǐng)導(dǎo)信箱可能比其他類指標(biāo)更具有關(guān)鍵性和代表性作用；

　　2.具有基礎(chǔ)性

　　核心指標(biāo)的基礎(chǔ)性就是能夠反映政府網(wǎng)站的基本特征，也就是說這些指標(biāo)不能缺失，缺少一項(xiàng)就是造成某一方面的重大遺漏。例如作為政府網(wǎng)站應(yīng)該具有多種屬性，一些基本的屬性一旦缺失，就會讓人覺得不完整。

　　3.具有引導(dǎo)性（導(dǎo)向性和激勵性）

　　核心指標(biāo)的引導(dǎo)性就是能夠正確體現(xiàn)政府網(wǎng)站建設(shè)的發(fā)展方向，提出各級政府網(wǎng)站未來發(fā)展的目標(biāo)，對政府網(wǎng)站實(shí)施起到導(dǎo)向作用。評估指標(biāo)體系需要建立在科學(xué)、可靠和可行的基礎(chǔ)上，盡快縮小與國外政府網(wǎng)站的發(fā)展差距，引導(dǎo)我國政府網(wǎng)站健康、有序地前行；同時又要使各項(xiàng)指標(biāo)成為政府網(wǎng)站建設(shè)者對網(wǎng)站建設(shè)工作進(jìn)行自檢的尺度，激勵各級政府網(wǎng)站向優(yōu)秀政府網(wǎng)站邁進(jìn)。

　　4.具有通用性（兼容性）

　　核心指標(biāo)的通用性就是能夠反映政府網(wǎng)站建設(shè)的共性特征，照顧到各類各級政府網(wǎng)站的應(yīng)用，但對各類各級政府網(wǎng)站在網(wǎng)站建設(shè)中所存在的優(yōu)點(diǎn)、亮點(diǎn)等方面獨(dú)具特色的內(nèi)容也能較好的得到反映。

　　5.具有可比性

　　核心指標(biāo)的可用性就是能夠反映政府網(wǎng)站的共同屬性，不同政府網(wǎng)站之間的比較，找出共同點(diǎn)設(shè)計(jì)評估指標(biāo)，確定指標(biāo)，指標(biāo)定義，數(shù)據(jù)單位和選擇指標(biāo)時，要注意最終得出的數(shù)據(jù)彼此間便于比較分析，促進(jìn)持續(xù)發(fā)展。

6.具有可重復(fù)測量性（客觀性或可操作性）

　　在價值上，要以客戶需求為導(dǎo)向，體現(xiàn)考核體系的實(shí)用、客觀、有效，并可重復(fù)測量等特點(diǎn)。

　　7.具有動態(tài)可擴(kuò)展（可延續(xù)性）

　　按照科學(xué)發(fā)展觀要求，評估指標(biāo)設(shè)計(jì)需要建立科學(xué)的、漸進(jìn)的、復(fù)合型的績效評估體系，根據(jù)不同行業(yè)、不同等級和不同階段調(diào)整權(quán)重，持續(xù)進(jìn)行考核。

　　8.具有整體性（系統(tǒng)性或全面性）

　　強(qiáng)調(diào)對資源的整體評估，因此各方面的指標(biāo)不是孤立的，分散使用的，而是要成為一個系統(tǒng)化的完整體系，指標(biāo)之間要有較強(qiáng)的邏輯關(guān)聯(lián)。應(yīng)能比較系統(tǒng)、全面地反映政府網(wǎng)站的發(fā)展水平和建設(shè)績效，而且還可以認(rèn)清網(wǎng)站建設(shè)定位，規(guī)范和加快政府網(wǎng)站建設(shè)，幫助各級政府網(wǎng)站總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和差距，明確進(jìn)一步努力的方向。

　　二、核心指標(biāo)設(shè)計(jì)的基本原則

　　政府網(wǎng)站績效評估指標(biāo)，應(yīng)以完善公共服務(wù)為指導(dǎo)思想。除應(yīng)反映電子政務(wù)建設(shè)的總體目標(biāo)和基本要求外，還應(yīng)反映政府以人為本、建設(shè)和諧社會的特征，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)功能，加快電子政務(wù)的建設(shè)與發(fā)展。一個合理、完善的指標(biāo)體系，是對政府網(wǎng)站績效評估的先決條件。為此，政府網(wǎng)站績效評估指標(biāo)設(shè)計(jì)必須遵循以下原則：

　　（1）強(qiáng)調(diào)評估指標(biāo)的引導(dǎo)性：必須在指標(biāo)體系中充分體現(xiàn)我國政府門戶網(wǎng)站的正確發(fā)展方向和發(fā)展要求，同時有利地引導(dǎo)和推進(jìn)政府網(wǎng)站的建設(shè)，更好地服務(wù)于政府、企業(yè)以及公眾等群體。

　　（2）強(qiáng)調(diào)評估指標(biāo)的客觀性：客觀性要求實(shí)事求是，為了保障績效評估本身的效果，評估指標(biāo)必須做到以客觀、實(shí)用、有效，并可重復(fù)測量等特點(diǎn)，對評估對象一視同仁，盡可能避免主觀性指標(biāo)，并注意參與指標(biāo)確定人員的權(quán)威性，廣泛性和代表性。

　　（3）強(qiáng)調(diào)評估指標(biāo)的可操作性：在制定指標(biāo)體系時力求做到指標(biāo)的內(nèi)涵明確，重點(diǎn)突出，有較好的可測性和可操作性，在采集過程中的可獲得性。

　　（4）強(qiáng)調(diào)評估指標(biāo)的易懂性：“以評促建”，為了更好促進(jìn)政府網(wǎng)站不斷發(fā)展完善，評估指標(biāo)必須簡潔易用，易于被網(wǎng)站建設(shè)者理解，并且不會產(chǎn)生歧義。

　　（5）強(qiáng)調(diào)評估指標(biāo)的前瞻性：政府網(wǎng)站績效具有長期動態(tài)性的特點(diǎn)，隨著時間的推移，其績效很可能會發(fā)生變化，因此，評估指標(biāo)的選擇要充分考慮到這種動態(tài)變化性，要能較好地描述、刻畫與量度其未來變化趨勢。

　　（6）強(qiáng)調(diào)評估指標(biāo)的層次性：層次性是指指標(biāo)結(jié)構(gòu)自身的多重性，即一個指標(biāo)由若干個其它指標(biāo)所決定而構(gòu)成樹形結(jié)構(gòu)，這將為衡量政府網(wǎng)站建設(shè)的各種條件的符合程度以及確定指標(biāo)的權(quán)重帶來方便。

　　三、核心指標(biāo)發(fā)展運(yùn)用的思考

　　隨著政府網(wǎng)站的建設(shè)和發(fā)展，政府行政體制管理改革和電子政務(wù)的深化，政府網(wǎng)站也在進(jìn)一步發(fā)展之中，為適應(yīng)這種新的變化、新的趨勢，評價指標(biāo)體系也需要調(diào)整和改動，工業(yè)和信息化部楊學(xué)山副部長說，“我們說這樣的核心指標(biāo)體系不是唯一的，我們在做測評的時候，評價的時候，可以根據(jù)實(shí)際工作需要，以核心指標(biāo)為基礎(chǔ)進(jìn)行擴(kuò)展、細(xì)化、裁剪，核心指標(biāo)將圍繞著你今年和今后一個階段政府網(wǎng)站建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容、重要方向給出來的。這個重點(diǎn)內(nèi)容和方向主要是三個方面：第一，要把政府門戶網(wǎng)站作為政府信息公開和政務(wù)公開的主渠道。也就是說要把政府信息公開和政務(wù)公開作為我們政府網(wǎng)站發(fā)展建設(shè)最主要的內(nèi)容。第二，要把政府門戶網(wǎng)站作為企業(yè)和老百姓提供政務(wù)服務(wù)主渠道，我們不少地方把政府網(wǎng)站和辦公大廳結(jié)合在一起，形成行政許可和非行政許可服務(wù)主要的模式。在這方面要用合理的指標(biāo)把這方面的要求反映出來。第三，要把政府門戶網(wǎng)站作為公民表達(dá)意見、需求，作為政民互動的主渠道，這方面也要設(shè)計(jì)一些相應(yīng)的，可評價的做的到的指標(biāo)”。

鑒于上述狀況，核心指標(biāo)的發(fā)展運(yùn)用框架體系應(yīng)包括以下幾個方面：

　　1、政務(wù)信息公開：強(qiáng)調(diào)政府信息公開的重要性，通過建設(shè)專欄，規(guī)范操作，及時發(fā)布，要公開的必須公開，必須公開的第一時間公開，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)公開內(nèi)容的全面性和實(shí)效性，并兼顧準(zhǔn)確性與完整性。

　　2、在線辦事：完善政府職能、推動政府管理創(chuàng)新為目標(biāo)，反映公共行政的客觀要求，通過對在線職能服務(wù)功能的評價，考察政府部門的行政水平和監(jiān)管能力；將提高服務(wù)公眾的效率和公眾滿意度定為主要標(biāo)準(zhǔn)，反映如何更高效和便捷地為公眾提供更多更好的服務(wù)，包括為弱勢群體、特定人群提供個性化服務(wù)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)以用戶為中心的整合信息資源。

　　3、公眾參與：既要建立健全政府網(wǎng)站的各種公眾參與渠道，又要體現(xiàn)出參政議政的效果，保證用戶意見和建議得到及時處理與反饋。網(wǎng)上投訴、領(lǐng)導(dǎo)信箱、在線調(diào)查、在線訪談和公眾論壇等。

　　4、用戶體驗(yàn)（網(wǎng)站設(shè)計(jì)）：應(yīng)簡潔大方，本著易用性原則，考慮網(wǎng)站的綜合效果，充分體現(xiàn)政府網(wǎng)站的三大定位，盡可能方便用戶使用。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)欄目分類，功能設(shè)置，界面友好等理念。

　　四、核心指標(biāo)設(shè)計(jì)建議

　　政府網(wǎng)站績效評估對政府網(wǎng)站建設(shè)具有引導(dǎo)和持續(xù)改善推動力的作用，這就要求我們在制定評估指標(biāo)時，應(yīng)將政府網(wǎng)站評估核心與國家推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)的目標(biāo)保持一致，以引導(dǎo)政府網(wǎng)站的建設(shè)者更好地為公眾提供服務(wù)，它不是追求形式上的以公眾為中心，也不是脫離我國公眾的實(shí)際需求。根據(jù)筆者的評測經(jīng)驗(yàn)，我們建議各地區(qū)、各部門可以根據(jù)實(shí)際工作需要，采取“3+X”模式，將政府網(wǎng)站績效評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)為三級樹形結(jié)構(gòu)，一級指標(biāo)3-5個，二級指標(biāo)10-12個，三級指標(biāo)18-22個。其中，一級指標(biāo)以基本信息、動態(tài)信息、政務(wù)服務(wù)（辦事、互動和政策服務(wù)）、用戶體驗(yàn)設(shè)計(jì)為主，初次評估或網(wǎng)站建設(shè)較滯后地區(qū)可以加網(wǎng)站管理。基于一級欄目功能定位，結(jié)合評估原則和評測指標(biāo)設(shè)計(jì)思路，考慮到政府網(wǎng)站群的不同階段，如果以摸底和引導(dǎo)為主要目的，那么在指標(biāo)設(shè)計(jì)中分為必備指標(biāo)和可選指標(biāo)；另外，根據(jù)部門職能，按服務(wù)內(nèi)容采用相對值指標(biāo)評估，適當(dāng)引入公眾調(diào)查。具體要求如下：

　　1. 基本信息：一是提供信息公開要求的內(nèi)容、政務(wù)公開（政務(wù)工作結(jié)果、計(jì)劃規(guī)劃、人事財(cái)務(wù)信息）、區(qū)域概況、招商引資渠道等；二是以政府文件的形式公布各項(xiàng)政策研究、政府決策的結(jié)果，成為下一階段工作所參照的標(biāo)準(zhǔn)；三是某些重大決策經(jīng)充分論證和人大代表上升到法律法規(guī)層面，形成政府職能的重要的工作成果。

　　2. 動態(tài)信息：新聞、專題、通知公告包括更新頻率速度和準(zhǔn)確權(quán)威性。

　　3. 政務(wù)服務(wù)：行政許可事項(xiàng)及一站式辦事流程實(shí)現(xiàn)情況、互動方面建立咨詢平臺和常見問題解答及查詢、政策方面的出臺與解讀服務(wù)。

　　4. 用戶體驗(yàn)：檢索、導(dǎo)航、標(biāo)識、美觀、域名規(guī)范等，主要反映設(shè)計(jì)的個性化，即突出地方特色、便捷性以及可用性。

　　5. 網(wǎng)站管理：領(lǐng)導(dǎo)的重視程度、制度的完善、人員和資金的落實(shí)以及內(nèi)容和安全保障等。

　　五、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和評估實(shí)施時應(yīng)注意的幾個方面

　　1.“主體要到位”就是要有明確的實(shí)施主體，主體要有明確需求，意識評測工作對其開展電子政務(wù)工作的重要性。

　　2.“目的要明確”就要清楚了解這次評測的目標(biāo)，例如是了解情況，還是發(fā)現(xiàn)問題，還是需要來改進(jìn)問題，以及如何通過評測這個抓手做好全局性工作。

　　3.“指標(biāo)要科學(xué)”就是指標(biāo)要能夠真實(shí)反映情況，權(quán)重設(shè)計(jì)合理，具有完整性、適用性，有效性。只有確保指標(biāo)的科學(xué)性，才能從數(shù)據(jù)和結(jié)果上保障項(xiàng)目的精確性，也才能有效保障指標(biāo)的導(dǎo)向性。

　　4.“流程要完善”就是要注重過程掌控，完善流程細(xì)節(jié)，確保評測過程公正，不流于形式或者走偏方向。

　　5.“培訓(xùn)要跟上”對參評網(wǎng)站的相關(guān)人員進(jìn)行指標(biāo)體系的培訓(xùn)及意見征求，根據(jù)反饋的意見、建議，進(jìn)一步修改和完善評測指標(biāo)，并提交給客戶做最后確認(rèn)。

　　6.“結(jié)果要透明”，這是為用好評測結(jié)果，發(fā)揮評測最大功效的前提。

　　7.“評估要持續(xù)”，評測工作要求專業(yè)化和專門化。為提高網(wǎng)站評估的科學(xué)性和專業(yè)性，要積極采用外評估，或者說要發(fā)展第三方評估；政府網(wǎng)站評測將成為電子政務(wù)績效和部門績效考核的重要組成部分，要持續(xù)推進(jìn)，常抓不懈。

　　8.“規(guī)劃目標(biāo)為引導(dǎo)”，強(qiáng)調(diào)以“用戶為中心的網(wǎng)站設(shè)計(jì)、信息結(jié)構(gòu)的清晰度和邏輯性、信息內(nèi)容的組織和管理效率、網(wǎng)站的可用性、用戶與網(wǎng)站交互中的體驗(yàn)（易用性）。

　　一個好的政府網(wǎng)站（群）的評測，首先看是否滿足網(wǎng)站運(yùn)營方對其下屬或自身網(wǎng)站的管理意圖和發(fā)展愿景；二是這些指標(biāo)能夠充分反映網(wǎng)站的情況和管理者意愿，并且通過這些指標(biāo)能夠采集到真實(shí)情況，三是通過評測報(bào)告和評估服務(wù)能夠真正發(fā)現(xiàn)網(wǎng)站的問題，并指導(dǎo)網(wǎng)站的改進(jìn)工作。

　　核心評估體系在指引我國網(wǎng)站的發(fā)展，這就對評估實(shí)施的合理性、科學(xué)性提出了更高的要求。評測不是目的，只是激勵的手段，通過評測形成各網(wǎng)站之間 “你追我趕”的進(jìn)步現(xiàn)象。而要確保這種競爭性激勵機(jī)制，網(wǎng)站評測的結(jié)果應(yīng)該公正、透明，讓每個被評對象都能清醒地看到自己的優(yōu)缺點(diǎn)，找到自己改進(jìn)的方向；同時也能夠通過了解其他被評網(wǎng)站的情況，學(xué)習(xí)一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

　　一個好的評測結(jié)果，不是一個簡單的分?jǐn)?shù)與排名，而是一個具有咨詢導(dǎo)向的報(bào)告，從評測報(bào)告中，不僅能夠看到這個系統(tǒng)或者地區(qū)的政府網(wǎng)站發(fā)展整體情況，他們所處的發(fā)展階段、離散狀況、優(yōu)勢欄目和普遍弱勢欄目等等信息，而且還需要針對每個網(wǎng)站進(jìn)行結(jié)果顯示，特別是每個指標(biāo)的失分情況和失分證據(jù)。最理想的評測報(bào)告，應(yīng)該還能夠清晰告訴被評對象，如何改正這個失分項(xiàng)，以及提供建議參考模板。